Châu Âu vật vã với bài toán chi tiêu quốc phòng

Cuộc chiến Ukraine dường như đã mở ra một chu trình chiến lược mới làm thay đổi các xu hướng trong lĩnh vực ngân sách quốc phòng của nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ, đặc biệt là với châu Âu.

Những bài học đầu tiên mà các nhà phân tích quân sự rút ra từ cuộc xung đột cho thấy các lực lượng vũ trang của châu Âu cần phải thích ứng với những yêu cầu mới, trong đó bổ sung nhiệm vụ triển khai các lực lượng tác chiến ở bên ngoài khu vực.

Yếu tố thực tại

Quy mô của quân đội các nước châu Âu vốn đã được điều chỉnh cho phù hợp với áp lực ngân sách từ sau Chiến tranh lạnh kết thúc, nay lại có xu hướng tăng ở nhiều quốc gia châu Âu. Trên phương diện kinh tế, các nước châu Âu đều phải đối mặt với nhu cầu bổ sung ngân sách.

Chiến cơ F-22 Raptor do Mỹ sản xuất đang phục vụ trong hàng ngũ NATO.

Một thông số thường được sử dụng để đo mức độ phát triển của nhu cầu này là ngân sách cấp cho quốc phòng và các thành phần của nó. Các thách thức về chiến lược sẽ quy định nhu cầu về quốc phòng, điều này được xác định bởi mức độ tham gia vào các cuộc xung đột, các hoạt động gìn giữ hòa bình, sự phụ thuộc vào các liên minh hay sự tồn tại của một địch thủ dẫn đến một hình thức chạy đua vũ trang. Các thách thức đối với nền kinh tế bao gồm mức độ nhạy cảm với thực trạng kinh tế (đo bởi mức tăng trưởng kinh tế) và các áp lực liên quan đến các đánh giá của giới chính trị gia khi xem xét ưu tiên các nhu cầu khác hơn. Có 2 lựa chọn có thể xảy ra khi tình hình kinh tế không thuận lợi hạn chế việc chi tiền cho các nhu cầu mới do môi trường quốc tế tạo ra và khiến các nhà nước phải có những lựa chọn ngân sách tiềm ẩn nhiều đớn đau – kiểu như buộc phải lựa chọn “súng lục hay bánh mì”.

Xét trên khía cạnh lịch sử, trong trường hợp của Liên minh châu Âu (EU), quốc phòng hiếm khi được xem là một lĩnh vực ưu tiên và nó thường xuyên gặp khó khăn trong vấn đề ngân sách so với các lĩnh vực khác, vì nhiều nguyên do khác nhau, từ chế độ chính trị cho đến các nguyên tắc tài chính hiện hữu.

Trên quan điểm ngân sách, sự kiện Chiến tranh lạnh kết thúc tạo nên một sự thay đổi lớn. Nếu như trong giai đoạn từ sau khi kết thúc Thế chiến II đến năm 1991, các chi tiêu quốc phòng luôn tăng thì kể từ năm 1992, xu hướng này trở nên không ổn định. Quá trình phân tích đối với từng khu vực khác nhau trên thế giới chỉ ra rằng mỗi khu vực đều có cách hành xử khác biệt so với các phần còn lại của thế giới.

Theo số liệu của Viện Nghiên cứu hòa bình quốc tế Stockholm (SIPRI) – cơ quan có tiếng nói trong giới học thuật – thì dù không chắc chắn với số liệu chi tiêu của Liên Xô (cũ) nhưng về tổng thể, chi tiêu quốc phòng của toàn thế giới vào năm 2022 là 2.182 tỷ USD, cao hơn 33% so với năm 1988 (1.602 tỷ USD), đỉnh điểm của thời kỳ Chiến tranh lạnh.

Nỗ lực quốc phòng, thể hiện qua mối tương quan giữa chi tiêu quốc phòng và tổng sản phẩm quốc nội (GDP), hiện đang theo một lộ trình đi ngược lại động năng này. Mặc dù nhìn chung nỗ lực quốc phòng giảm, nhưng nó tăng trung bình 4,06% trong giai đoạn 1960 – 1991 và tăng 2,33% từ năm 1992. Trong giai đoạn 5 năm gần đây, mức độ chi tiêu quốc phòng chưa bao giờ tăng cao như vậy, nhưng ngược lại, trong cùng thời gian này, nỗ lực quốc phòng lại thấp chưa từng thấy.

Câu chuyện đặc thù

Xét trong bối cảnh toàn cầu, châu Âu theo đuổi một động năng không điển hình vì các tác nhân chủ chốt của châu lục này khác biệt với các khu vực khác trên thế giới. Trong thời kỳ Chiến tranh lạnh, chi tiêu của châu Âu tăng theo xu hướng chung của thế giới. Tuy nhiên, từ năm 1992, tính chất chu kỳ này bị tác động nhiều hơn bởi các ràng buộc về kinh tế và ngân sách.

Các lực lượng vũ trang châu Âu đang đứng trước đòi hỏi thích ứng với yêu cầu mới.

Sự phục hồi kinh tế vào đầu những năm 2000 đã cho phép các nước châu Âu tăng cường nỗ lực hiện đại hóa lực lượng vũ trang của họ sau 10 năm kìm hãm. Động lực tăng ngân sách đột ngột chững lại với cuộc khủng hoảng kinh tế liên quan đến các khoản nợ dưới chuẩn: nợ công của các nước châu Âu khiến họ phải thực hiện các chính sách thắt lưng buộc bụng dẫn đến việc lĩnh vực quốc phòng phải gánh chịu những hậu quả lớn. Trong 5 năm, từ 2009 đến 2014, chi tiêu quốc phòng của EU đã giảm gần 12%, tổng thiệt hại tương đương với chi tiêu của cả Italy trong năm 2014.

Từ năm 2014, ngân sách của các nước châu Âu tăng trở lại, tăng chậm trong khoảng 2014 – 2017 và tăng mạnh trong khoảng 2018 – 2022. Có thể đưa ra 2 lời giải thích đối với hiện tượng này. Thứ nhất, mang tính chiến lược, việc Nga lấy lại bán đảo Crimea đã tác động vào nhận thức của nhiều nước, đặc biệt là các nước Trung và Tây Âu. Thứ 2 là liên quan đến chính sách tiền tệ hỗ trợ do Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) thực hiện, cho phép các nước châu Âu trong khu vực đồng euro được hưởng lợi từ các điều kiện tài chính tốt hơn đối với nợ công của họ bằng cách nới lỏng ràng buộc ngân sách. Do đó, mức chi tiêu của châu Âu năm 2022 cao hơn 35% so với năm 2014.

So sánh với các khu vực khác, các nước châu Âu thể hiện sự nhạy cảm hơn đối với các ràng buộc về kinh tế. Đặc điểm cơ bản này là một trong những đặc trưng rõ nét của khu vực này. Chi phí của khu vực châu Mỹ, trong đó Mỹ chiếm 90%, chủ yếu do dính líu vào các cuộc xung đột. Chi tiêu của Mỹ tăng mạnh mỗi khi họ thực hiện các cam kết quân sự của mình, đồng thời cũng giảm nhanh sau mỗi lần rút quân hoặc vì các lý do kinh tế.

Mất cân đối

Tính chất chu kỳ trong chi tiêu của các nước châu Âu được giải thích bởi các nguyên tắc nền tảng khác biệt với phần còn lại của thế giới. Sự kết hợp của sự kiện Crimea và mối đe dọa khủng bố xuyên quốc gia, với việc nới lỏng ràng buộc ngân sách của ECB, mang đến một cơ hội cho lĩnh vực quốc phòng: trong bối cảnh ngân sách thuận lợi, khi quy mô của các mối đe dọa tăng thì nhu cầu cũng ngày càng tăng.

Trụ sở của Viện Nghiên cứu Hòa bình Quốc tế Stockholm ở Solna, Thụy Điển.

Năm 2014, nhân dịp Hội nghị thượng đỉnh ở Newport, xứ Wales, các quốc gia NATO đã cam kết đẩy mạnh nỗ lực phòng thủ để đạt chỉ tiêu dành 2% GDP cho quốc phòng vào năm 2024 (với những nước chưa đạt mức chỉ tiêu này). Tỷ lệ này được NATO đưa ra để các thành viên cùng nhau chia sẻ một cách công bằng gánh nặng về an ninh. Tiêu chí này còn được bổ sung bởi một tiêu chí khác yêu cầu các đồng minh phải chi ít nhất 20% ngân sách quốc phòng cho trang thiết bị.

Các số liệu của NATO chỉ ra rằng trong giai đoạn 2014 – 2022, trung bình các quốc gia NATO đã tăng nỗ lực quốc phòng từ 1,37% lên 1,78%. Cùng trong giai đoạn này, ngân sách dành cho trang thiết bị cũng có xu hướng tăng nhanh, từ 12,92% lên 27,14%. Do chưa đạt được đầy đủ các mục tiêu nên các quốc gia thành viên NATO đều đã có những nỗ lực ngân sách đáng kể. Ví dụ, Litva đã tăng nỗ lực quốc phòng từ 0,9% vào năm 2014 lên gần 2,4% vào năm 2022 và ngân sách dành cho trang thiết bị đã tăng từ 14,1% lên 30,5%, do đó hiện nay quốc gia này đã đáp ứng được cả 2 tiêu chí.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các nỗ lực ngân sách được ghi nhận từ năm 2014 là không đồng đều ở châu Âu. Tính trung bình, 27 quốc gia thành viên EU tăng 35% nhưng có sự chênh lệch khổng lồ giữa Litva (tăng 277%) và Ireland (tăng 10%). Pháp (tăng 13%) cùng xếp phía cuối danh sách (tăng dưới 15%) với Áo, Ireland và Anh. Ở chiều ngược lại, có 6 quốc gia tăng gấp đôi (thậm chí hơn) ngân sách quốc phòng là Slovakia, Romania, Luxembourg, Hungary, Latvia và Litva. Cùng trong thời gian này, ngân sách của Nga tương đối ổn định (tăng 7%) với lý do chủ yếu là giá khí đốt giảm trong giai đoạn 2014 – 2021.

Một sự giải thích hợp lý là ở khoảng cách của các quốc gia với mối đe dọa từ Nga. Những quốc gia có ngân sách quốc phòng tăng mạnh nhất là những nước ở gần nước Nga. Tất nhiên, sự giải thích này không thể hiện được đầy đủ những biến chuyển trong lĩnh vực ngân sách quốc phòng. Ví dụ như Ba Lan, nước này có cùng mức độ tăng trưởng ngân sách quốc phòng như Malta (khoảng 70%) trong khi nước này có đường biên giới chung với Nga và khoảng cách từ thủ đô của Ba Lan đến Moscow chưa bằng một nửa khoảng cách từ Moscow đến thủ đô của Malta. Các yếu tố chính trị, nhất là bầu cử, đóng vai trò chính trong việc giải thích những diễn biến gần đây.

Một số quốc gia, nhất là các nước Baltic hay Ba Lan, luôn coi mối đe dọa từ Nga là một ưu tiên hiển nhiên, trong khi Pháp và Anh dành ưu tiên nhiều hơn cho cuộc chiến chống khủng bố xuyên quốc gia. Hơn nữa, vị thế của 2 quốc gia này vào thời điểm năm 2014 tốt hơn nhiều so với phần lớn các quốc gia châu Âu khác. Để minh chứng, trong NATO, Pháp và Anh đã vượt qua chỉ tiêu trung bình về chi tiêu quốc phòng và chi tiêu cho trang thiết bị trong cả năm 2014 và 2022. Nước Đức dù đã có những nỗ lực tiệm cận với mức trung bình của châu Âu trong giai đoạn 2014 – 2022 nhưng hiện vẫn nằm ở phần dưới của các bảng thống kê. Cuối cùng, mặc dù các nước châu Âu đều đã tăng ngân sách quốc phòng, nhưng việc chia sẻ gánh nặng trong NATO vẫn còn mất cân bằng: cách hành xử theo kiểu “hành khách trốn vé” vẫn tồn tại và an ninh chung chủ yếu do một số nước lớn đảm trách như Mỹ, hay ở mức độ ít hơn là Anh và Pháp.

“Cú sốc điện”

Cuộc chiến ở Ukraine dường như là một cú sốc điện: Các nước châu Âu nhận ra hàng loạt những thiếu sót năng lực của mình, đặc biệt trong việc tập hợp lực lượng lớn để đối phó với một cuộc chiến tranh cường độ cao. Rất nhanh sau khi cuộc chiến bắt đầu, nhiều quốc gia đã thể hiện quyết tâm tăng mạnh chi tiêu quốc phòng như Ba Lan, Anh hay các nước Baltic. Những tuyên bố này được đi kèm với các đơn đặt hàng lớn về thiết bị và đạn dược, thường là từ các nhà sản xuất ngoài châu Âu (Đức mua máy bay quân sự của Mỹ, Ba Lan lựa chọn xe bọc thép của Hàn Quốc). Nhìn chung, lần đầu tiên kể từ khi Chiến tranh lạnh kết thúc, châu Âu trở thành khu vực tăng ngân sách quốc phòng nhiều nhất thế giới.

Tuy nhiên, phát triển các lực lượng vũ trang sẽ đòi hỏi những nỗ lực ngân sách có tính lâu dài. Và có ít nhất 3 yếu tố tiềm ẩn nguy cơ hạn chế khả năng phục hồi của lĩnh vực quốc phòng trong ngắn hạn và trung hạn. Đó là lạm phát, vốn đang trong mức cao ở châu Âu; tình hình kinh tế chung suy giảm – do những bất ổn quốc tế như lệnh trừng phạt Nga, phục hồi kinh tế hậu COVID-19 ở Trung Quốc hay là cả chính sách bảo hộ của đồng minh bên kia bờ Đại Tây Dương, nước Mỹ; và cuối cùng là tình trạng nợ công tràn lan tại các quốc gia châu Âu. Vừa giải quyết các vấn đề nội tại, vừa đảm bảo bài toán tăng ngân sách quốc phòng đáp ứng yêu cầu chung là một trong những thách thức không dễ đi tìm lời giải của nhiều quốc gia châu Âu hiện nay