Kinh nghiệm quốc tế về cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra cho cơ sở Giáo dục đại học công lập

Cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra cho cơ sở giáo dục đại học công lập là chủ đề nhận được chú ý gần đây trên nhiều diễn đàn chính sách và học thuật tại Việt Nam.

Bài viết giới thiệu một số cơ chế cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra đã được áp dụng tại một số nước trên thế giới như: Cấp ngân sách theo công thức đầu ra, hợp đồng chất lượng, quỹ cạnh tranh và học bổng cho sinh viên xuất sắc. Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng cho các nhà làm chính sách trong việc thiết kế các chính sách cho giáo dục đại học trong thời gian tới.

Cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra cho cơ sở giáo dục đại học công lập. Nguồn: Internet.

Một số cơ chế cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra trên thế giới

Về mặt bản chất, cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra được xem như là một giải pháp để thay thế cho cơ chế cấp ngân sách hiện hành bị chỉ trích vì không hiệu quả và nhiều lãng phí (Boer và cộng sự, 2015) chủ yếu theo cơ chế thường xuyên và dựa vào dữ liệu lịch sử. Có 4 mô hình cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra đang được áp dụng tại một số nước trên thế giới: (i) Cấp ngân sách căn cứ theo công thức đầu ra; (ii) Cấp ngân sách theo hợp đồng chất lượng; (iii) Cấp ngân sách theo quỹ cạnh tranh; (iv) Cấp học bổng.

Cấp ngân sách nhà nước căn cứ theo công thức đầu ra

Cấp ngân sách nhà nước (NSNN) căn cứ theo công thức đầu ra (Mills, 2014) là phương thức cấp ngân sách hay được đưa ra để so sánh với cơ chế cấp NSNN theo công thức đầu vào (Jongbloed, 2001).

Các tiêu chí thường được dùng làm căn cứ để cấp ngân sách đầu ra là: Số lượng/tỷ lệ tốt nghiệp (các cấp đại học, thạc sỹ, tiến sỹ) đúng hạn; Số lượng/tỷ lệ sinh viên ra trường có việc làm; Số lượng/chất lượng bài báo khoa học được công bố. Trong khi đó, tiêu chí thường được dùng để cấp ngân sách đầu vào là: Số lượng sinh viên nhập học; Số lượng cán bộ/giảng viên. Một số nước đang áp dụng phương thức cấp ngân sách dựa trên kết quả đầu ra bao gồm: Đan Mạch, Anh Quốc, Hà Lan…

Cấp ngân sách nhà nước theo hợp đồng chất lượng

Cấp ngân sách theo hợp đồng chất lượng là phương thức theo đó Chính phủ và các trường đại học đạt được thỏa thuận như yêu cầu chung (Salmi & Hauptman, 2006). Nhiều quốc gia Bắc Mỹ và châu Âu đã trích ra một phần NSNN để cấp tiền cho các trường đại học theo phương thức này. Trong khối các nước MENA (các nước thuộc khu vực Trung Đông và Bắc Phi), Ma rốc và Tunisia là 2 nước đã áp dụng phương thức kể trên.

Tại Ma rốc, trong khuôn khổ đổi mới giáo dục đại học (GDĐH) bắt đầu năm 2000 và trong “Chương trình Khẩn cấp 2009 – 2012″ (Emergency Programme 2009-2012), Chính phủ nước này đã bắt đầu các thỏa thuận với các trường đại học công từ năm 2009. Theo đó, các trường đàm phán về kết quả đầu ra (thay vì đầu vào) và ngân sách được cấp cho các trường tương ứng với mức cam kết đầu ra của các trường. Cũng trong năm 2009, Tunisia cũng giới thiệu một chương trình tương tự. Sau những giải thích về mặt phương pháp, các trường đại học công đã nộp “đề án” nhằm thảo luận với Chính phủ, qua đó hướng tới các hợp đồng tuân theo kết quả.

Cấp ngân sách nhà nước theo cơ chế quỹ cạnh tranh

Cấp ngân sách theo cơ chế quỹ cạnh tranh là phương thức cấp ngân sách mà theo đó, Chính phủ sẽ dành một khoản ngân sách nhất định giữ lại ở một cơ quan cấp trung ương (có thể là Bộ Giáo dục, Bộ Tài chính hoặc một Ủy ban quốc gia) (Srlin, 2007) (Mora & Villarreal, 1996). Khoản ngân sách này sẽ dành để phục vụ một mục tiêu cụ thể phục vụ cho hoạt động của GDĐH. Các trường định kỳ (hàng năm hoặc vài năm một) có thể nộp hồ sơ đăng ký và cạnh tranh lẫn nhau để lấy ngân sách bổ sung cho hoạt động của mình (Salmi & Hauptman, 2006). Một số nước đã áp dụng phương thức này (các nước thuộc khu vực Trung Đông và Bắc Phi). Thông qua chương trình hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới, Ai Cập, Jordan, Palestine và Tunisia đã thành lập và vận hành các quỹ cạnh tranh (Jaramillo & Melonio, 2011).

Các cách áp dụng khác nhau dẫn tới các kết quả khác nhau. Các bài học rút ra từ các nước khu vực Trung Đông và Bắc Phi là:

- Dành thời gian nghiên cứu về thiết kế đề án: (i) Đưa ra các mức kinh phí tương ứng với từng loại quỹ thành phần; (ii) Xác định rõ tiêu chuẩn, mục tiêu, quy trình của chương trình; (iii) Đảm bảo mức độ khuyến khích phù hợp để các bên liên quan có động lực tham gia cạnh tranh;

- Đảm bảo thực hiện minh bạch và đủ khả năng quản lý: (i) Đảm bảo quy trình chọn lọc chặt chẽ với các tiêu chí công bằng, cụ thể; (ii) Tổ chức và sắp xếp các nguồn kinh phí dựa theo tầm quan trọng, mức độ phức tạp, kinh nghiệm sử dụng quá khứ của từng công cụ; (iii) Đảm bảo việc thẩm định các đề xuất một cách trung lập, khách quan, tin cậy; (iv) Lập ra các quy định thực thi đơn giản đảm bảo tính trách nhiệm giải trình và mức độ tin cậy.

- Nhấn mạnh tầm quan trọng của giám sát và đánh giá thường xuyên.

Cấp học bổng

Hình thức phổ biến nhất là cấp học bổng cho sinh viên xuất sắc, sinh viên giỏi, có năng lực vượt trội (Cornwell & Mustard, 2007). Việc cấp học bổng có thể được cấp từ đầu khoá học cho toàn bộ chương trình đào tạo hoặc cấp theo từng năm. Nga là ví dụ tiêu biểu đã áp dụng phương thức cấp học bổng cho sinh viên xuất sắc. Chính phủ Nga bắt đầu thử nghiệm toàn diện hệ thống tài chính mới dựa trên nghĩa vụ tài chính cá nhân của chính phủ với 5 mức trợ cấp học phí (từ 0 tới 100%) dựa trên số điểm trong kỳ thi đầu vào quốc gia (Marcucci & Johnstone, 2007).

Ngoài việc cấp học bổng cho sinh viên, nhiều nước duy trì hình thức cấp học bổng cho giảng viên. Học bổng này có thể là để giảng viên đi học tiến sỹ hoặc làm hậu tiến sỹ ở nước ngoài. Học bổng cũng có thể dùng để trả lương cho giảng viên xuất sắc trong một khoảng thời gian nhất định. Một trong những chương trình tiêu biểu thuộc nhóm học bổng này là chương trình ARC fellowship của Chính phủ Australia (Akerlind, 2009). Về bản chất, học bổng khác 3 cơ chế kể trên ở chỗ: Nhà nước sẽ cấp tiền trực tiếp cho người dùng (sinh viên, giảng viên) thay vì cấp cho nhà trường, nghĩa là ngân sách được cấp cho bên cầu thay vì bên cung.

Để Việt Nam có thể áp dụng các cơ chế cấp ngân sách theo kết quả đầu ra

Có thể thấy, cơ chế cấp ngân sách theo công thức đầu ra chưa được áp dụng ở Việt Nam. Ngược lại, cơ chế cấp ngân sách theo hợp đồng chất lượng, cơ chế cấp ngân sách theo cơ chế quỹ cạnh tranh và cơ chế cấp học bổng cho sinh viên xuất sắc đã được áp dụng ở Việt Nam nhưng với phạm vi rất nhỏ.

Mặc dù vậy, cơ chế đầu tư tài chính công chính ở Việt Nam cho GDĐH vẫn là cơ chế cấp ngân sách thường xuyên, dựa trên dữ liệu lịch sử. Thống kê của nhóm tác giả thực hiện từ một cuộc khảo sát với 17 cơ sở GDĐH công phần nào phản ánh điều này. Theo đó, vào năm 2017, trong số 17 cơ sở GDĐH công lập được khảo sát, có đến 77,4% từ nguồn chi của Nhà nước là nguồn thường xuyên căn cứ dữ liệu lịch sử (22,6% còn lại là các nguồn không thường xuyên như: Chi đầu tư cơ sở vật chất, chi thực hiện các nhiệm vụ khoa học công nghệ của nhà khoa học thông qua cơ chế tuyển chọn, xét chọn hoặc giao nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan trung ương và các địa phương…). Điều này là tương đối trái ngược với dữ liệu tương ứng thu thập được từ một số nước trên thế giới.

Như vậy, trong tương lai gần, để đảm bảo hiệu quả của đầu tư công cho GDĐH, việc mở rộng quy mô của các cơ chế cấp ngân sách dựa trên kết quả đầu ra là việc cần xem xét. Trong 4 cơ chế cấp ngân sách dựa trên kết quả đầu ra kể trên, nhóm tác giả cho rằng, cơ chế cấp ngân sách dựa trên công thức đầu ra là khó khả thi. Điều này xuất phát từ 2 lý do sau:

Thứ nhất, không có chỉ số và phép đo nào là không có nhược điểm, việc chỉ dựa vào một vài chỉ số định lượng mà thiếu đi các đánh giá định tính có nguy cơ dẫn đến đánh giá bị thiên lệch xuất phát từ nhược điểm của các chỉ số.

Thứ hai, việc hoàn toàn dựa vào công thức để cấp ngân sách sẽ có nguy cơ tạo ra vấn đề vỡ ngân sách nếu như NSNN không đảm bảo chi trả được theo số tiền cần đầu tư do tính toán từ công thức.

Vì vậy, nhóm tác giả đề xuất không sử dụng cơ chế cấp ngân sách hoàn toàn dựa vào chỉ số đánh giá. Tuy nhiên, các chỉ số đánh giá định lượng này vẫn rất quan trọng và cần được sử dụng như là một phần/một khâu của 1 trong 3 cơ chế cấp sách dựa theo kết quả đầu ra. Ví dụ, các chỉ số định lượng có thể được sử dụng như là điều kiện cần hay điều kiện sàn để cơ sở GDĐH có thể chính thức nộp hồ sơ xin ngân sách từ cơ quan cấp ngân sách của Nhà nước.

Để vận hành được các cơ chế cấp ngân sách căn cứ theo kết quả đầu ra, các nước trên thế giới thường lập ra một cơ quan cấp chính phủ làm nhiệm vụ đánh giá chất lượng GDĐH. Cơ quan này thường đảm nhiệm một số nhiệm vụ sau: Đưa ra các công thức, chỉ số đánh giá chất lượng; Tổ chức việc thu thập, kiểm soát kết quả đánh giá chất lượng do các cơ sở GDĐH gửi lên (hoặc do bên thứ 3 cung cấp); Tổ chức việc đánh giá chất lượng và phân loại các cơ sở GDĐH theo chất lượng. Trên cơ sở kết quả đánh giá chất lượng do cơ quan này gửi đến, cơ quan quản lý nhà nước về cấp ngân sách sẽ quyết định mức đầu tư cho từng cơ sở GDĐH công lập theo từng giai đoạn.

Về mặt cơ cấu tổ chức, cơ quan đánh giá chất lượng thường là một tổ chức đánh giá độc lập với một bộ phận hành chính làm nhiệm vụ điều hành; bộ phận chuyên môn thì thường là một hội đồng gồm các chuyên gia độc lập, làm việc theo nhiệm kỳ được bầu trong cộng đồng khoa học hoặc được bổ nhiệm bởi cơ quan quản lý nhà nước (Thủ tướng hoặc Bộ trưởng Giáo dục).

Tóm lại, có thể thấy, cấp ngân sách cho cơ sở GDĐH công lập theo chất lượng đầu ra là một xu hướng được nhiều nước trên thế giới áp dụng, thay thế cho cơ chế cấp cấp ngân sách thường xuyên theo các chỉ số đầu vào hoặc theo dữ liệu lịch sử. Động cơ chính của cơ chế mới này là giúp nâng cao hiệu quả của đầu tư công trong GDĐH. Điều này đặc biệt quan trọng với Việt Nam trong bối cảnh GDĐH mở rộng nhanh chóng và việc duy trì cơ chế đầu tư toàn bộ chi phí cho GDĐH công không còn bền vững. Để giúp các cơ chế cấp ngân sách theo chất lượng đầu ra có thể hoạt động thực sự hiệu quả, các vấn đề cần đặc biệt quan tâm thời gian tới là: Xây dựng bộ chỉ số đánh giá chất lượng đầu ra và xây dựng cơ quan đánh giá chất lượng đại học hoạt động độc lập.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2016), Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 4/6/2019 về việc tăng cường huy động các nguồn lực của xã hội đầu tư cho phát triển giáo dục và đào tạo giai đoạn 2019 – 2025;

2. Boer, H. de, Jongbloed, B., Benneworth, P., Cremonini, L., Kolster, R., Kottmann, A., … Vossensteyn, H (2015), Performance-based funding and performance agreements in fourteen higher education systems. Retrieved from Center for Higher Education Policy Studies;

3. Akerlind, G (2009), Postdoctoral research positions as preparation for an academic career. International Journal for Researcher Development, 1(1), 84-96;

4. Alexander, F. K (2000), The Changing Face of Accountability: Monitoring and Assessing Institutional Performance in Higher Education. The Journal of Higher Education, 71, 411-431.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 8/2019