Thay đổi ứng xử với vốn vay nước ngoài

Tại một cuộc họp của Chính phủ mới đây, có đến tám bộ trình văn bản chính thức xin hoàn trả vốn ODA, với con số lên tới 3.700 tỷ đồng, tương đương 32% dự toán được giao, vì không giải ngân được. Thực tế này nói lên điều gì?

Chỉ một dự án lớn chậm trễ đã có thể ảnh hưởng rất lớn đến cục diện chung. Trong ảnh: Dự án Tuyến Metro số 1 Bến Thành – Suối Tiên (TP Hồ Chí Minh). Ảnh: TRƯỜNG NGUYÊN

Vì sao giải ngân ODA “thụt lùi”?

Năm 2020 là năm cuối cùng phải hoàn thành kế hoạch giải ngân đầu tư công trung hạn của giai đoạn 2016 – 2020. Tốc độ tăng vốn đầu tư thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) tháng 8 và tám tháng năm 2020 lần lượt tăng 45,4% và tăng 30,4% so cùng kỳ năm trước, mức cao nhất trong giai đoạn 2016 – 2020.

Trong khi đó, việc giải ngân vốn ODA lại ì ạch, tính đến cuối tháng 8, mới chỉ đạt 21,64% dự toán được giao. Đại diện Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cho biết, tổng dự toán đầu năm bộ này được giao là 341 tỷ đồng và vốn chuyển sang từ năm 2019 là 95 tỷ đồng. Song, theo số liệu tập hợp từ các ban quản lý dự án tại địa phương, thì hiện tại mới giải ngân được 79 tỷ đồng – trong đó vốn của năm 2019 là 61 tỷ đồng và năm 2020 là 18 tỷ đồng, nghĩa là chỉ đạt chưa tới 18%. Tương tự, Bộ Tài nguyên và Môi trường có tổng kế hoạch vốn vay được giao trong năm 2020 là 619 tỷ đồng và mới giải ngân được 90 tỷ đồng, tương đương 13% tổng vốn được giao.

Thậm chí, ngay cả Bộ Kế hoạch và Đầu tư – Bộ chịu trách nhiệm chính trong vận động, thu hút, điều phối, phân bổ và sử dụng nguồn vốn này – cũng không ngoại lệ. Với tổng vốn được giao trong năm (kể cả từ năm trước chuyển sang) là 126 tỷ đồng, đến nay mới giải ngân được khoảng 96 tỷ đồng; Bộ này đề nghị trả lại ngân sách trung ương 30 tỷ đồng.

Hai “đầu tàu kinh tế” là TP Hồ Chí Minh và Hà Nội có tỷ lệ giải ngân ODA gần tương đương nhau (tính đến ngày 20-8 lần lượt là 27,7% và 27,75%); cao hơn mức bình quân của cả nước, nhưng cũng còn xa mới đạt mức kỳ vọng.

Nhiều lý do đã được đưa ra để lý giải tình trạng này, trong đó không thể phủ nhận những tác động tiêu cực từ dịch Covid-19. Ông Hoàng Hải, Phó Cục trưởng Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính) nhận định, nhìn chung các dự án sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài chịu tác động của đại dịch còn nặng nề hơn so với các dự án trong nước, do hầu hết các hoạt động của các dự án này gắn với yếu tố nước ngoài…

Nhưng không chỉ có thế. Khá nhiều vướng mắc xuất phát từ những nguyên nhân chủ quan. Bởi trong khó khăn chung, vẫn có những địa phương có tiến độ giải ngân tương đối khả quan. Tại Hà Tĩnh, tiến độ giải ngân vốn vay nước ngoài đạt 44% kế hoạch và hầu hết các chủ đầu tư đã cam kết thực hiện giải ngân 100% kế hoạch vốn được giao đến hết năm 2020.

Một trong những yếu tố chủ quan ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân nằm ngay ở thủ tục điều chỉnh dự án. Theo quy định hiện hành, việc gia hạn hay điều chỉnh dự án gắn liền với điều chỉnh chủ trương đầu tư. Song quá trình điều chỉnh chủ trương đầu tư lại thường phức tạp và kéo dài, dẫn đến việc một số dự án đã được bố trí nhưng không thể rút vốn, do chưa hoàn thành thủ tục điều chỉnh. Một số dự án được giao vốn nước ngoài vào tháng 12-2019, song các bộ chủ quản chưa lập kế hoạch hoạt động, một số tiểu dự án phải chờ hướng dẫn các định mức và rà soát dự án tổng (như dự án Hiện đại hóa ngành lâm nghiệp và tăng cường tính chống chịu vùng ven biển vừa được phê duyệt kế hoạch trong tháng 6-2020)…

Đặc biệt, sự chậm trễ – nhiều khi rất không đáng có – trong việc thực hiện dự án là nguyên nhân chủ quan rất quan trọng. Chỉ một dự án lớn chậm trễ đã có thể ảnh hưởng rất lớn đến cục diện chung. Như tổng kế hoạch vốn ODA vay lại, cấp phát của Trung ương bố trí cho dự án Tuyến Metro số 1 Bến Thành – Suối Tiên (TP Hồ Chí Minh) đã là 12.124 tỷ đồng, chiếm 78% tổng kế hoạch vốn ODA của thành phố, nên việc triển khai chậm dự án này đã kéo lùi tỷ lệ giải ngân chung của TP Hồ Chí Minh.

“Ôm” vốn, lợi bất cập hại

Theo nhìn nhận của TS Nguyễn Đình Cung, thành viên Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng Chính phủ, xu hướng không thể đảo ngược là nguồn vốn ODA sẽ ngày càng ít tính ưu đãi, mà chủ yếu là vay thương mại và đi vay không dễ. Do vậy, các bộ và địa phương cần đoạn tuyệt với tâm lý cứ “ôm” vốn về cho chắc, làm được bao nhiêu thì làm, đến lúc chắc chắn không làm được thì mới trả.

Tuy không thể phủ nhận sự cần thiết và một số lợi ích của ODA, song sử dụng ODA cũng có những mặt trái đã được chỉ ra từ nhiều năm nay vẫn chưa khắc phục được. Điều đó khiến nguồn vốn này nhiều khi tưởng rẻ mà hóa đắt. Đơn cử, các hiệp định vay vốn ODA thường bao gồm các điều khoản ràng buộc về “Thủ tục đấu thầu”, bắt buộc áp dụng “Sổ tay hướng dẫn mua sắm đấu thầu” do nhà tài trợ quy định. Trong đó, các điều khoản về “Quy định nước tham gia đấu thầu” và “Quy định về xuất xứ hàng hóa dịch vụ, tiêu chuẩn, công nghệ thi công, định mức, đơn giá, nguồn gốc xuất xứ của các sản phẩm và dịch vụ sử dụng cho dự án của nước cho vay” thường cao hơn nhiều so với mặt bằng chung tại Việt Nam. Theo quy định của “Sổ tay hướng dẫn mua sắm đấu thầu”, nhà tài trợ có quyền tham gia sâu vào quá trình đấu thầu, từ phân chia gói thầu, phát hành hồ sơ mời thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu cho đến phê duyệt kết quả đấu thầu… Tất cả các bước đều bắt buộc phải được sự chấp thuận của nhà tài trợ thông qua hình thức thư (email) không phản đối. Những quy định khác biệt đó dẫn đến nhiều bất lợi cho nhà thầu Việt Nam, nhiều khi làm đội giá thành dự án.

Trong khi đó, Việt Nam đang và sẽ phải đối mặt với áp lực tăng cao của việc trả nợ. Bình quân ngân sách nhà nước trả nợ ODA khoảng một tỷ USD mỗi năm, thời điểm phải trả nhiều nhất sẽ vào năm 2022 – 2025… Nâng cao hiệu quả của các khoản vay ODA, bao gồm cả việc cân nhắc lựa chọn nguồn vốn này, cũng như đàm phán các điều kiện vay – trả… đang trở thành đòi hỏi bức thiết hơn bao giờ hết. Về lâu, về dài, một kế hoạch chi tiết để “tốt nghiệp” ODA cần được tích cực chuẩn bị, xúc tiến.