“Kế hoạch” khó khả thi của chính quyền Mỹ

Mỹ đang hối thúc các đồng minh trong kế hoạch tịch thu tài sản của chính phủ Nga chuyển sang tài trợ cho Ukraine.

Đây là một hành động có thể làm leo thang căng thẳng, đồng thời ẩn chứa nhiều rủi ro cho hệ thống luật pháp quốc tế.

Tái khởi động kế hoạch

Sau khi xung đột giữa Nga và Ukraine bùng phát vào tháng 2/2022, Mỹ, EU và Nhật Bản đã phong tỏa tài sản của Nga tại các quốc gia này. Việc phân loại và phong tỏa tài sản Nga được tiến hành nhanh chóng và chia thành 2 loại chính:

- Tài sản tư nhân do các cá nhân và công ty nắm giữ, trị giá khoảng 20 tỷ USD, bao gồm du thuyền, trực thăng, bất động sản, tranh và các tác phẩm nghệ thuật.

- Tài sản công do các tổ chức nhà nước nắm giữ, cụ thể là 300 tỷ USD dự trữ quốc tế thuộc sở hữu của Ngân hàng Trung ương Nga. Trong số tài sản này, ngoại trừ khoảng 5 tỷ USD được gửi tại Mỹ thì phần lớn nằm tại các nước châu Âu như Đức, Pháp và Thụy Sĩ.

Tổng thống Ukraine Volodymyr ZeLensky trong cuộc gặp Tổng thống Mỹ Joe Biden tại Nhà Trắng.

Phần lớn trong số những tài sản tư nhân của các tài phiệt Nga ở châu Âu đã bị”tịch thu”theo cách này hoặc cách khác. Trong đó, nổi tiếng nhất là vụ Chính phủ Anh thu hồi quyền sở hữu câu lạc bộ bóng đá Chelsea của tỷ phú Abramovich bằng cách ép buộc ông này bán CLB đã sở hữu từ năm 2004 cho đối tác người Mỹ và dùng toàn bộ số tiền 4,25 tỷ bảng bán được góp cho quỹ ủng hộ nạn nhân của cuộc xung đột. Số tiền ông Abramovich bị thu hồi trong vụ việc trên là lớn nhất nhưng lại là vụ việc dễ dàng nhất vì vị tỷ phú này khá “hợp tác” với Chính phủ Anh bằng việc chủ động bán tài sản của mình và góp quỹ. Còn công cuộc thu hồi tài sản cá nhân của các tỷ phú Nga lại phức tạp hơn và diễn ra “lòng vòng”. Pháp luật của các nước châu Âu đều không có điều khoản quy định rõ việc cho phép chính phủ tịch thu tài sản cá nhân cho những “mục đích chính trị”. Vì thế, dù xác định một danh sách các tỷ phú Nga có mối quan hệ thân thiết với chính quyền của ông Putin có tài sản ở nước mình nhưng các nước châu Âu cũng phải vận dụng nhiều biện pháp khác nhau để tịch thu được số tiền của họ.

Theo đó, các nước châu Âu đã sử dụng bản án hình sự hoặc liên kết tội phạm liên quan đến chủ sở hữu để thu hồi và bán tài sản. Tội phạm có tổ chức, rửa tiền, tham nhũng, tội phạm mạng, buôn bán ma túy và khủng bố là một số hành vi phạm tội được sử dụng làm cơ sở để biện minh cho việc tịch thu. Ủy ban châu Âu (EC) sau đó đã mở rộng danh sách này để bao gồm nhiều tội phạm hơn, chẳng hạn như buôn lậu người di cư, buôn bán vũ khí, vi phạm bản quyền sản phẩm và quan trọng nhất là vi phạm các lệnh trừng phạt của EU.

Trong thời gian đầu, việc tiến hành tịch thu tài sản của các cá nhân người Nga tại nước ngoài chủ yếu diễn ra ở châu Âu bởi Chính phủ Mỹ cũng gặp vướng mắc pháp lý trong việc tiến hành tịch thu tài sản này. Tại một cuộc họp báo ở Đức hồi tháng 5/2022, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Janet Yellen đã từ chối khẳng định khả năng Mỹ tham gia các nỗ lực tịch thu tài sản của Nga và chuyển cho Ukraine. Mãi đến tháng 5/2023, Bộ Tư pháp Mỹ mới tiến hành đợt chuyển giao đầu tiên tài sản của Nga vào quỹ tái thiết Ukraine. Ở thời điểm đó, Bộ Tư pháp Mỹ đã tịch thu hàng triệu USD từ tài khoản tại một tổ chức tài chính Mỹ thuộc về nhà tài phiệt Konstantin Malofeyev vì cáo buộc ông này vi phạm lệnh trừng phạt áp đặt lên Nga sau chiến dịch quân sự đặc biệt của chính quyền Moscow vì cho rằng người này đã cung cấp tài chính cho người Nga thúc đẩy chủ nghĩa ly khai ở Crimea. Con số này vẫn là rất nhỏ so với tổng tài sản của các tỷ phú Nga gửi ở Mỹ. Điều đó cho thấy, ngay cả Mỹ, nước đứng đầu liên minh chống lại Nga cũng rất dè dặt trong việc tịch thu tài sản.

Sau gần 2 năm chiến tranh, cơ sở hạ tầng của Ukraine bị tàn phá nặng nề.

Tuy nhiên, quan điểm của Chính phủ Mỹ đã thay đổi trong thời gian gần đây. Tháng 11/2023 vừa qua, Hạ viện Mỹ đã chặn gói tài trợ tiếp theo của chính phủ cho Ukraine khiến giới chức ở Washington không thể đưa ra được câu trả lời rõ ràng cho Tổng thống Ukraine, ông Volodymyr Zelensky khi ông này đến Mỹ lần thứ 3 vào trung tuần tháng 12 vừa rồi. Cùng thời điểm đó, tại châu Âu, khoản tài trợ 50 tỷ euro cho Ukraine ở giai đoạn tiếp theo bị chặn lại khiến toàn bộ kế hoạch tài trợ Chính phủ Ukraine cho năm mới 2024 bị đảo lộn hoàn toàn. Việc thiếu hụt nguồn tài chính cho Ukraine đã thúc đẩy Mỹ và các chính phủ châu Âu khởi động lại kế hoạch tịch thu tài sản đầy tham vọng cũng như rủiro trước đây. Theo bài viết mới nhất được đăng trên Tạp chí New York Times của Mỹ thì chính phủ nước này đang gây áp lực buộc Anh, Pháp, Đức, Italy, Canada và Nhật Bản phải đưa ra đề xuất sử dụng các tài sản của Nga trước ngày 24/2/2024.

Rủi ro rất lớn

Khi quyết định tịch thu và tái sử dụng tài sản của Nga cho những mục đích khác, vấn đề vướng mắc đầu tiên các nước phương Tây gặp phải là về mặt pháp lý. Có 2 bộ quy tắc hạn chế các cơ quan lập pháp nếu họ muốn cho phép tịch thu vĩnh viễn tài sản thuộc sở hữu của Nga.

Người phát ngôn của Bộ Tài chính Mỹ khi được hỏi vấn đề này đã nhắc đến Luật Thẩm quyền kinh tế khẩn cấp quốc tế năm 1977 (IEEPA). Theo luật này, Mỹ chỉ có thể tịch thu tài sản của nước khác nếu tổng thống cho rằng Mỹ đang bị nước đó tấn công hoặc “tham gia hành động đối đầu vũ trang”. Điều này có nghĩa là Mỹ chỉ được tịch thu tài sản Nga khi “thừa nhận” đang có đối đầu trực tiếp với Nga, một hành động sẽ làm bùng phát căng thẳng ra khỏi biên giới Ukraine, điều mà không một người Mỹ nào mong muốn.

Ở các nước châu Âu, dù hệ thống luật pháp khác nhau nhưng việc đảm bảo quyền sở hữu là cực kỳ quan trọng. Vì vậy, để thu hồi một số tài sản của các tài phiệt Nga, các nước EU đã phải vận dụng rất nhiều “biện pháp” khác nhau. Dẫu vậy, họ vẫn không có cách viện dẫn điều luật nào để tiến hành việc làm tương tự với những khối tài sản lớn hơn của nhà nước.

Bộ trưởng Tài chính Mỹ có nhiều lý do để lo ngại.

Một trong những điều luật cực kỳ quan trọng để bảo vệ tài sản Chính phủ Nga ở nước ngoài chính là Luật miễn trừ chủ quyền, điều luật cho phép bảo vệ các tài sản chính phủ ở nước ngoài trong trường hợp xảy ra các biến cố trong nước. Ngay cả Thụy Sĩ, nước nằm ngoài EU hay NATO, dù đã tham gia đóng băng khối tài sản Chính phủ Nga lên tới 8 tỷ euro cũng thừa nhận “Không có cơ sở pháp lý cho việc tịch thu này”. Theo Văn phòng Tư pháp Liên bang Thụy Sĩ thì nếu việc tịch thu diễn ra, nó sẽ “làm suy yếu hiến pháp” và “vi phạm các cam kết quốc tế”.

Ngay tại Mỹ, quan điểm về việc thu hồi tài sản Nga để tài trợ cho Ukraine cũng bị phản đối dữ dội. Bà Janet Yellen khi được hỏi về vấn đề này đã cảnh báo, ngoài các rào cản pháp lý, việc tịch thu tài sản dự trữ của Ngân hàng Trung ương Nga và sử dụng vào mục đích tái thiết Ukraine có thể khiến các quốc gia miễn cưỡng dự trữ bằng đồng USD gửi tại Mỹ. Các quan chức Bộ Tài chính Mỹ cho rằng, nếu các tài sản bị tịch thu của Nga được chuyển vào quỹ tái thiết Ukraine, điều này sẽ đặt ra tiền lệ và có thể ảnh hưởng tới vị thế của Mỹ với tư cách là nơi an toàn nhất thế giới để cất giữ tài sản. Đây sẽ là một đòn đánh mạnh vào vị thế của đồng USD trong bối cảnh phong trào từ bỏ đồng USD trong giao thương quốc tế đang nở rộ gần đây.

Bộ Ngoại giao Nga cho biết sẵn sàng cắt đứt quan hệ với Mỹ.

Trong bài trả lời phỏng vấn tờ La Repubblica hôm 24/12 vừa qua, giáo sư Robert Shiller từ Đại học Yale, người từng đoạt Giải Nobel Kinh tế cho biết: “Nếu Mỹ làm điều này với Nga ngày hôm nay, Moscow có thể làm điều đó với bất kỳ ai vào ngày mai. Điều này sẽ phá hủy vầng hào quang an ninh bao quanh đồng USD và sẽ là giai đoạn đầu tiên của quá trình phi USD hóa”.

Nguy cơ lớn nữa đến từ việc thu hồi tài sản Nga là họ sẽ có thể “trả đũa”rất mạnh. Thực tế cho thấy sau khi Mỹ và các đồng minh phong tỏa tài sản Nga ở nước ngoài. Nhiều doanh nghiệp Mỹ và EU đã bị tịch thu không ít tài sản tại Nga. Dù hiện nay nhiều doanh nghiệp đã rời khỏi Nga nhưng lượng tài sản còn lại vẫn rất lớn và thực tế nhiều doanh nghiệp phương Tây vẫn đang chờ cơ hội để được quay lại thị trường Nga. Nếu Mỹ và các quốc gia phương Tây thúc đẩy việc tịch thu tài sản Nga thì chính các tập đoàn này sẽ bị ảnh hưởng đầu tiên, đây là một rủi ro rất lớn mà các chính phủ phương Tây phải cân nhắc.

Diễn biến từ khi cuộc xung đột Ukraine nổ ra đến nay cho thấy Chính phủ Nga rất quyết đoán với hành động của mình. Một lệnh trừng phạt mới nhằm vào Nga sẽ luôn kèm theo một đòn đáp trả tương xứng và về khía cạnh kinh tế thì chưa chắc các nước phương Tây đã chống chịu được sức ép lớn bằng Nga, một nền kinh tế đã được xoay sang mô hình thời chiến.