Điều chỉnh chiến lược: Lý do Mỹ cần một chiến lược mới đối với tranh chấp Biển Đông

Nhằm bảo vệ các lợi ích của mình tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương và đặc biệt là ở Biển Đông, Mỹ cần hoạch định một chiến lược mới đối với tranh chấp tại vùng biển này, trong đó Mỹ phải thể hiện sự chủ động hơn so với quan điểm trung lập như hiện nay.

Trong cuộc họp Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) vào tháng 7/2010, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đã tuyên bố Mỹ coi Biển Đông là “lợi ích quốc gia”. Kể từ đó, quan điểm này đã được nhắc lại nhiều lần và được minh chứng trên thực tế bởi việc Mỹ gia tăng can dự của mình tại Biển Đông. Tuy nhiên, vẫn còn đó sự khác biệt giữa hành động và lời nói của Mỹ, đặc biệt là trong mục tiêu cũng như kết quả chính sách của nước này.

Những diễn biến gần đây tại khu vực Biển Đông kể từ năm 2012 – bao gồm cả đụng độ giữa quân Trung Quốc và Philippines tại Bãi Scarborough lẫn việc Trung Quốc quyết định đưa giàn khoan dầu khí khổng lồ mang tên Hải Dương (HYSY) 981 vào vùng Việt Nam coi là vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) ngoài khơi quần đảo Hoàng Sa – đã cho thấy rằng: trong khi Trung Quốc tiến hành các động thái mang tính chủ động và quyết đoán hơn hẳn trong thời gian gần đây thì Mỹ dường như vẫn đang tìm kiếm một cách tiếp cận hợp lý.

Nhằm bảo vệ các lợi ích của mình tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương và đặc biệt là tại Biển Đông, Mỹ cần phải hoạch định lại một chiến lược khu vực mới đối với tranh chấp tại vùng biển này. Trật tự an ninh trong khu vực hiện nay đang biến đổi và đây chính là thời điểm thích hợp để đưa ra những đánh giá lại mang tính cơ bản đối với các xu thế chính cũng như đối với chính sách của Mỹ trong khu vực trong những hoàn cảnh mới.

Bốn ưu tiên đầy mâu thuẫn của Mỹ

Trong tất cả các văn bản chính thức (cũng như bán chính thức), lợi ích và quan điểm của Mỹ trong tranh chấp Biển Đông có thể được tóm lại trong bốn nguyên tắc chính sau đây:

Thúc đẩy hòa bình, thịnh vượng và an ninh khu vực

Do tình hình có nhiều biến động, những cách tiếp cận đề cập ở trên dường như không phải là phương pháp hiệu quả nhất để đáp ứng lợi ích của Mỹ. Trong khi đó, sự hung hăng của Trung Quốc đã đẩy Mỹ vào một tình thế không có sự lựa chọn nào khác ngoài việc phải xác định và xem xét lại các cách tiếp cận của mình. Quá trình này, trên thực tế, được định hướng bởi 4 ưu tiên đầy mâu thuẫn.

Đầu tiên, Mỹ bị mắc kẹt giữa hai lựa chọn: phải tập trung vào bảo vệ tự do hàng hải hay giữ vững lập trường trung lập đối với vấn đề tranh chấp chủ quyền. Các hành động ngày một mạnh mẽ hơn của Trung Quốc kể từ năm 2012 đã chỉ ra rằng hai vấn đề mà Mỹ phải đối mặt có mối liên hệ mật thiết với nhau.

Ví dụ, giàn khoan HYSY-981 có thể được sử dụng như một loại “lãnh thổ di động” để thực thi chủ quyền trên thực tế của Trung Quốc đối với quần đảo Hoàng Sa và khu vực xung quanh. Thông qua việc chiếm đóng đảo Tri Tôn và coi đó là đảo đủ điều kiện được hưởng EEZ của riêng mình theo Điều 121 UNCLOS, Trung Quốc đã áp dụng một phương thức mới để mở rộng yêu sách trên biển của mình. Hơn thế nữa, các bằng chứng hình ảnh đã cho thấy các hoạt động gần đây của Trung Quốc nhằm mở rộng lãnh thổ của mình trên thực địa (các rạn, đảo san hô…) bằng cách cho xây dựng các đảo nhân tạo nhằm múc đích tăng cường kiểm soát quân sự tại Đá Gạc Ma (Johnson South Reef) và Đá Chữ Thập (Fiery Cross Reef).

Một khi Biển Đông nằm trong tầm tay của Trung Quốc, nước này sẽ tận dụng yêu sách EEZ và lực lượng quân sự của mình để kiềm chế sự dính líu của quân đội Mỹ tại Biển Đông – hệ quả là có thể đe dọa tự do hàng hải và liên lạc của Mỹ trong khu vực.

Thứ hai, Mỹ cần phải bảo vệ các đồng minh trong khu vực (điều này sẽ giúp củng cố hệ thống đồng minh sau năm 1945 của Mỹ) nhưng cũng đồng thời không được khơi dậy bất kì tổn hại nào cho quan hệ đối tác chiến lược Mỹ – Trung (để kiềm chế, đặc biệt là tránh để xảy ra xung đột vũ trang).

Vụ đụng độ tại Bãi Scarborough năm 2012 đã cho thấy rằng, Mỹ chỉ có thể đạt được 2 mục tiêu này trong trường hợp Trung Quốc duy trì chính sách “thao quang dưỡng hối” (hay còn gọi là “giấu mình chờ thời”) – ý niệm trái ngược lại một phần hay thậm chí hoàn toàn với các động thái gần đây của Trung Quốc.

Kể từ năm 2011, Trung Quốc đã bắt đầu sử dụng các biện pháp ngoại giao lẫn quân sự để củng cố yêu sách chủ quyền của mình. Điều này gây ra những lo ngại lan rộng đối với các nước láng giếng, đặc biệt là tại Philippines – một trong những đồng minh khu vực của Mỹ.

Thứ ba, Mỹ liên tục yêu cầu các bên liên quan đến tranh chấp tìm ra một giải pháp cuối cùng dựa trên luật quốc tế, cụ thể là UNCLOS 1982. Tuy nhiên, chính bản thân Mỹ cũng chưa phê chuẩn công ước này mặc dù chính quyền của Obama đã nhiều lần tỏ ý ủng hộ. Điều này cần được đặt trong bối cảnh các lợi ích đầy trái ngược của Mỹ. Một mặt, Mỹ muốn đưa các bên tranh chấp vào một trật tự dựa trên luật lệ. Mặc khác, Mỹ không mong muốn những luật lệ này sẽ giới hạn lợi ích và việc triển khai sức mạnh của mình. Vì phạm vi của UNCLOS có liên quan tới rất nhiều nhân tố, các nhóm lợi ích khác nhau trong nội bộ nước Mỹ hiện vẫn đang tích cực vận động hành lang thông qua nhánh lập pháp và hành pháp để Mỹ không phê chuẩn công ước này.

Thứ tư, mặc dù Mỹ muốn duy trì quyền bá chủ của mình tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, các khủng hoảng trong nước (bao gồm cắt giảm ngân sách quốc phòng, nạn thất nghiệp và tình trạng nợ công ngày một tăng) đang cùng một lúc thách thức Mỹ. Do vậy, Mỹ cần một chính sách không dựa dẫm quá nhiều vào sức mạnh cứng và không đòi hỏi phí tổn quân sự khổng lồ nhưng vẫn có thể được triển khai thông qua các kênh khác như ngoại giao hay luật quốc tế.

Điều này có thể được coi là nhân tố quan trọng nhất trong việc giải thích phản ứng không rõ ràng của Mỹ đối trước việc Trung Quốc tăng cường các hành động gây hấn gần đây. Các tranh luận mới đây trong giới học giả Mỹ về đại chiến lược trong thời gian tới của Washington cũng tập trung vào điều này.

Nhóm “can dự sâu sắc” (deep engagement) ủng hộ Mỹ duy trì cam kết quân sự để đảm bảo vị trí tối thượng của Mỹ trên toàn cầu. Ngược lại, nhóm chủ trương “cân bằng từ xa” (offshore balancer) lại ủng hộ việc Mỹ thu hẹp lại các mối quan tâm về an ninh, giảm thiểu chi tiêu quân sự cũng như chia sẻ trách nhiệm quốc tế và chi phí với các cường quốc khác.

Nhu cầu về một chính sách chủ động hơn: “Chiến lược hai gọng kìm”

Vì Mỹ đang bị thách thức với tư cách là một “cường quốc Thái Bình Dương”, Mỹ cần phải xây dựng một chiến lược tập trung vào các mục tiêu dài hạn. Trung Quốc đã đẩy Mỹ vào một trò chơi hóc búa với những lợi ích trái ngược vây quanh. Tuy nhiên, trong hoàn cảnh đó, mức độ tin cậy đối với một biện pháp xem trọng luật pháp và luật lệ hơn là vũ khí và đối đầu lại càng tăng lên mạnh mẽ.

Mỹ cần phải thi hành các chính sách mạnh mẽ hơn đối với tranh chấp Biển Đông – với các mục tiêu là: (i) buộc Trung Quốc phải giải quyết tranh chấp một cách hòa bình, tuân thủ theo luật quốc tế và khuyến khích các quốc gia khác làm điều tương tự và (ii) ngăn chặn Trung Quốc sử dụng lực lượng vũ trang hay cưỡng ép để giải quyết tranh chấp. Vì thế, Mỹ cần phải từ bỏ lập trường trung lập của mình và triển khai một lập trường mang tính chủ động hơn, công khai ủng hộ nhóm các nước đối đầu có tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc. Theo đó, Mỹ cũng nên ưu tiên hai lựa chọn chính sách sau đây:

Kiềm chế về mặt pháp lý, Mỹ là quốc gia chủ đạo trong việc ủng hộ luật pháp quốc tế. Do đó, Mỹ phải thể hiện được sự quyết tâm thiết lập một trật tự dựa trên luật pháp quốc tế tại Biển Đông. Điều này có thể được thực hiện thông qua hai biện pháp.

Thứ nhất, Washington cần phải dành ưu tiên cho việc phê chuẩn UNCLOS 1982. Tổng thống Obama đã bày tỏ mong muốn này trong bài phát biểu của mình tại lễ tốt nghiệp Học viện Quân sự Mỹ ở West Point vào ngày 28/5/2014: “Chúng ta không thể tìm cách giải quyết vấn đề Biển Đông khi chúng ta chưa thúc đẩy được Thượng viện Mỹ phê chuẩn Công ước Quốc tế về Luật biển, bất chấp thực tế là các nhà lãnh đạo quân sự hàng đầu của chúng ta đã nói rằng Công ước này phục vụ cho an ninh quốc gia của chúng ta”. Công ước này không chỉ đóng vai trò như một khuôn khổ pháp luật và một chuẩn mực về đạo đức mà còn là “vũ khí chiến lược” cho sức mạnh mềm của Mỹ ở Biển Đông.

Biện pháp thứ hai, quan trọng hơn, là Mỹ cần phải khuyến khích việc thành lập một liên minh về pháp lý bao gồm Nhật Bản, Việt Nam và Philippines – các quốc gia hiện đang có tranh chấp lãnh thổ với Trung Quốc. Liên minh này sẽ phục vụ mục đích ủng hộ cũng như hỗ trợ, bằng cả lời nói lẫn hành động, cho các bên liên quan để đưa vấn đề lãnh thổ tới tòa án quốc tế hoặc để giải quyết xung đột theo luật pháp quốc tế và tại các tổ chức đa phương.

Trong một bài bình luận trên tờ The New York Times năm 2012, Bộ Ngoại giao Nhật Bản đã lần đầu tiên đề xuất về khả năng đưa tranh chấp Senkaku/Điếu Ngư lên Tòa án Công lý Quốc tế. Sự kiện này là một dấu mốc quan trọng của xu hướng mới nổi về “việc ưu tiên luật pháp và quy tắc” trong quá trình giải quyết tranh chấp và cũng mở đầu cho chính sách “nêu gương” của các cường quốc, bắt đầu từ Nhật Bản (mặc dù Tokyo đang nắm thế thượng phong khi đã kiểm soát trên thực tế khu vực tranh chấp).

Trong năm 2013, Philippines là quốc gia Đông Nam Á đầu tiên gửi đơn kiện lên Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS), yêu cầu Tòa xem xét lại tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc đối với phần lớn vùng Biển Đông. Chính phủ Việt Nam gần đây cũng đã chỉ đạo các cơ quan chính phủ có liên quan để chuẩn bị các văn bản pháp luật nhằm tiến hành thủ tục tố tụng lên tòa án quốc tế đối với việc Trung Quốc triển khai giàn khoan dầu khí HD 981 tại khu đặc quyền kinh tế của Việt Nam.

Từ góc độ nhận thức, Trung Quốc sẽ coi liên minh pháp lý này như một “chiến lược kiềm chế về mặt pháp lý” nhằm hạn chế khả năng bành trướng lãnh thổ của Bắc Kinh. Việc thực thi liên minh này sẽ không những hỗ trợ đáng kể cho các quốc gia ven biển như Philippines và Việt Nam, vốn đang tìm cách giải quyết tranh chấp thông qua công cụ pháp lý, mà còn tạo ra một cơ sở thống nhất cho việc giải quyết các vấn đề tranh chấp khác trong tương lai gần. Ngoài ra, một “liên minh pháp lý” được thành lập trên cơ sở hòa bình và phù hợp với luật pháp quốc tế có thể sẽ đóng vai trò như một công cụ chiến lược cho các nước ASEAN trong công cuộc bảo vệ chủ quyền lãnh thổ của mỗi nước. Con đường dẫn tới trật tự quốc tế, trong đó mối quan hệ giữa các bên không chỉ xoay quanh sự hợp tác mà còn xoay quanh việc giải quyết tranh chấp, sẽ phụ thuộc vào cách hoạch định chính sách của các bên liên quan. Những bên này cần phải chọn lựa giữa hai phương hướng chính: đó là thiên về sử dụng vũ lực hoặc thiên về luật pháp quốc tế.

Kiểm soát từ xa. Chiến lược này không nhằm mục đích tạo dựng ưu thế quyết định trước Trung Quốc bằng các biện pháp quân sự truyền thống. Thay vào đó, mục đích của chính sách này là để định hình các tranh chấp trong khu vực vào một trật tự dựa trên luật pháp hoặc tạo lập nền tảng cho việc đàm phán giữa các bên liên quan. Nếu một cuộc xung đột giữa Mỹ và Trung Quốc nổ ra ở Châu Á, Bắc Kinh nhiều khả năng sẽ nắm lợi thế địa chiến lược trên trận địa bởi Mỹ sẽ phải đối mặt với những thách thức đáng kể như việc vận chuyển quân lính, các cơ sở quân sự và khả năng tiếp viện từ đất liền và từ một số căn cứ quân sự của Mỹ trong khu vực.Những tuyên bố hiện tại của Trung Quốc liên quan đến việc tranh chấp lãnh thổ là không phù hợp với các tiêu chuẩn được quốc tế công nhận. Trái ngược với điều này, có sáu điểm quan trọng cần có sự đồng thuận của tất cả các bên trong liên minh pháp lý: (i) phủ nhận việc sử dụng vũ lực trong giải quyết tranh chấp, (ii) tìm kiếm sự nhất trí trong việc sử dụng biện pháp trọng tài quốc tế, (iii) tăng cường sự hiểu biết lẫn nhau về tự do hàng hải trong vùng đặc quyền kinh tế ở Biển Đông, bao gồm cả các cuộc điều tra quân sự, (iv) tìm kiếm sự thống nhất về các thực thể đảo có tranh chấp ở Biển Đông, (v) khuyến khích các quốc gia ven biển ban hành văn bản giải thích về yêu sách lãnh thổ của mình dựa trên UNCLOS 1982 (nhất là để làm rõ bản đồ đường chín đoạn của Trung Quốc) và (vi) tìm kiếm sự nhất trí về việc xây dựng một cấu trúc đa phương để tăng cường nhận thức biển ở Biển Đông, cơ chế này – theo đề nghị của một quan sát viên – sẽ giám sát và cung cấp thông tin minh bạch về các hoạt động biển trong khu vực.

Vì vậy, với vị thế là một siêu cường cân bằng từ xa, Mỹ cần có một chiến lược răn đe, buộc Trung Quốc phải ngồi vào bàn đàm phán và tuân thủ luật pháp quốc tế cũng như làm dịu căng thẳng.

Chúng tôi muốn được áp dụng khái niệm “kiểm soát từ xa” (offshore control) để mô tả cho chiến lược của Mỹ ở Biển Đông trong tương lai. Lô-gic của chiến lược “kiểm soát từ xa” là thiết lập một sự phong tỏa từ xa đối với Trung Quốc. Điều này đòi hỏi việc xây dựng một tập hợp các vòng tròn đồng tâm để ngăn Trung Quốc tiếp cận biển trong “chuỗi đảo thứ nhất” và giúp Mỹ chiếm ưu thế trong vùng biển và vùng trời ngoài chuỗi đảo này.

Như Giáo sư T.X. Hammes đã chỉ ra, chiến lược “kiểm soát từ xa” không có mục đích khiến Trung Quốc phải đầu hàng thông qua việc sử dụng sức mạnh quân sự, mà thay vào đó muốn gửi tới Trung Quốc thông điệp rằng bất kì những gì đạt được bằng xung đột vũ trang cuối cùng sẽ là phản tác dụng. Đối với các đồng minh của Mỹ, chiến lược “kiểm soát từ xa” tập trung vào việc ngăn ngừa những nước này đối đầu trực tiếp với Bắc Kinh, đồng thời giúp các nước này tăng cường khả năng chống tiếp cận/phong tỏa khu vực (A2AD). Mục đích cuối cùng của chiến lược này là làm suy yếu lợi thế địa chiến lược của Trung Quốc và củng cố niềm tin của các đồng minh của Mỹ đối với những hành động thực tế mà Mỹ sẵn sàng tiến hành để bảo vệ an ninh khu vực, trong vai trò là nước bảo vệ sự ổn định của khu vực.

Chiến lược này sẽ rất phù hợp cho Mỹ trong việc ngăn ngừa các động thái quân sự của Trung Quốc. Mỹ sẽ có thể dành ưu tiên cho việc duy trì quyền tự do hàng hải mang tính chiến lược và vận hành bằng việc chuyển đổi từ “đối tác phối hợp” thành “đối tác quản lý” ở Biển Đông. Bằng cách hỗ trợ vật chất để tăng cường năng lực hải quân của Philippines và tổ chức các cuộc tập trận chung với các nước Đông Nam Á, Mỹ sẽ duy trì được cam kết bảo vệ các lợi ích rộng lớn của mình, trong đó bao gồm việc tránh đối đầu trực tiếp với Trung Quốc. Mỹ cũng sẽ đóng vai trò như là một lực lượng răn đe để đối phó với chiến lược bất đối xứng của Trung Quốc. Trong quan hệ với Việt Nam, Mỹ cần phải xem xét việc cân bằng giữa mục tiêu chiến lược và vấn đề nhân quyền. Việc bán vũ khí cho Việt Nam và thiết lập quan hệ đối tác chiến lược Mỹ-Việt sẽ giúp Washington nới lỏng sợi dây liên kết chặt chẽ giữa Việt Nam và Trung Quốc, khiến Hà Nội có thể áp đặt những cái giá đáng kể đối với Trung Quốc.

Washington sẽ phải tư duy sáng tạo về cách cải thiện việc xác lập mạng lưới “đồng minh giữa các đồng minh” [của Mỹ] bao gồm Nhật Bản, Philippines, Malaysia và Việt Nam. Sau khi viết lại Điều 9 của “Hiến pháp Hòa bình” nước này, Nhật Bản đang tiến gần hơn tới chiến lược phòng vệ tập thể để thúc đẩy vai trò của Nhật Bản trong việc đảm bảo an ninh ở Biển Đông. Tương tự như vậy, Mỹ có thể ủng hộ các nước trong khu vực thông qua viện trợ cho việc giám sát hàng hải và trao đổi thông tin tình báo. Mỹ sau đó sẽ đóng vai trò từ cánh gà, hay nói cách khác, là “lãnh đạo từ phía sau” – một khái niệm được chính quyền Obama sử dụng lần đầu trong chiến tranh Libya. Từ đó, Washington có thể tăng cường hợp tác quân sự với các nước khác để ngăn chặn các mối đe dọa an ninh hàng hải và đúng như dự đoán, quá trình này đã được đẩy nhanh theo thời gian.

Biển Đông chỉ là một mảnh nhỏ trong bức tranh chiến lược tổng thể, vốn bắt nguồn từ sự thay đổi quyền lực trong khu vực và toàn cầu. Nó được phản ánh bằng sự trỗi dậy của Trung Quốc và cuộc đàm phán hiện nay về một trật tự khu vực mới giữa Trung Quốc và Mỹ. Với sự trỗi dậy của một trật tự quốc tế mới, không chỉ có các thành phần cấu thành quyền lực cứng như khả năng kinh tế và quân sự mới là các yếu tố duy nhất dẫn tới kết quả. Các yếu tố khác như sự công nhận và chấp nhận có thể tạo ra sự kiểm soát xã hội lâu dài và một sự lãnh đạo bền vững.

Bằng cách xây dựng “luật chơi” dựa trên pháp luật và các tiêu chuẩn quốc tế, Mỹ đã tạo ra sự đồng thuận tiến hành biện pháp quân sự trong trường hợp an ninh quốc gia của Mỹ – hoặc của các nước đồng minh – hoặc các lợi ích sống còn bị đe dọa. Mặt khác, điều này cho thấy tinh thần của một cường quốc lãnh đạo: nhận thức rõ được sức mạnh của mình và biết sử dụng hợp thời điểm, đồng thời cân bằng được lợi ích của các bên liên quan dưới sự giám sát và sự đồng thuận của các bên khác trong cộng đồng. Quyền lực là một công cụ, không phải là một mục tiêu. Và vị thế lãnh đạo cần đạt được trên cơ sở công nhận một cách tự nguyện lợi ích của các quốc gia khác, thay vì sử dụng sức mạnh hay tự ảo tưởng.

Truong Minh Vu là một nhà phân tích chính trị và ngoại giao, chuyên sâu về khu vực Đông Nam Á, đồng thời là giảng viên tại Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn tại Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam. Nghiem Anh Thao là thạc sỹ ngành Khoa học Chính trị tại trường Đại học VU Amsterdam (Vrije Universiteit Amsterdam), Hà Lan. Các tác giả muốn gửi lời cảm ơn T. X. Hammes, Alexander Vuving và Nguyen T. Trung vì những nhận xét và ý kiến đóng góp quý giá. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang The Indo-Pacific Review.

Người dịch: Hoàng Sơn

Hiệu đính: Minh Ngọc

Theo Nghiên cứu Biển Đông